德国民防特点及启示

　　德国认为，“民防是整个国防中不可分割的一部分”，“部队的作战能力和行动自由在很多方面将取决于民防措施”，因此，民防是德国总体防御中的重要组成部分。1997年3月新修改的《民防法》规定，民防的任务是通过非军事性的保护措施，人民及其住宅和工作地点、重要的民事机关、企业、设施及文化遗产免受战争的影响，消除并减轻战争所造成的损失。

　　一、组织指挥体制

　　德国内政部是民防的最高领导和协调机构。此外，国防、经济、农林、交通、财政、环保、建筑、邮政、劳工等部也分别承担一定的民防工作。总理领导的联邦安全委员会负责制定民防的总方针，内政部负责协调各部之间的合作。内政部设民防司，主管协调政府各民防业务部门的合作，组织军民合作、制定民防法规、维护政府部门战时的安全和秩序以及民事保护等工作。

　　民防司下设8个处：(1)民防计划与协调；(2)灾害防护；(3)自保和救护工作；(4)人道主义国际法和医疗保障；(5)民防设施修建和水源保护；(6)民防预警计划、演训和目标保护；(7)北约民防事务和总体防御；(8)预警系统和通信技术。

　　1989年，德国政府通过总体防御原则方针，对军事和民事防御、民防机构及其隶属关系等作了全面阐述，使民防的组织、计划和措施与国家统一的防务体制有机地相结合，改善了联邦政府各有关部门与各州、地区政府部门之间的军、民防工作的合作。德国统一后，该总体防御原则方针未作变动，仍是德各民防机构工作的指导原则，促使民防机构在新形势下发挥更大的作用。

　　二、人员及装备

　　(一)民防人员。德国没有专门的民防部队。除约6万人专门从事民防(主要是民保)工作外，还有150万义务和志愿民防工作人员，其中95万为消防救护人员、46万医疗救护人员、5.6万技术救援人员。此外，每年约有1.7万服民役(替代兵役)人员专门从事民防工作。他们在接受12个月的专业训练后，还必须承担10年义务民保工作。这支庞大的民保、民防队伍均接受过一定的业务训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、三防队和空中救护队等。

　　(二)民防装备。除直升机外，民防单位的主要装备有1.25万辆专用车，如消防、急救、三防侦察、通信指挥、工程抢修等车辆。为保证车辆设备完好，民防系统设有33个维修厂。此外，民防系统还配备有大量无线电通信器材以及挖掘、起吊、钻探、粉碎、爆破等专用设备。民防系统的设备均由联邦政府采购，每年约4亿马克。

　　三、教育和训练

　　民防人员主要在学校和训练机构培训，训练费用由联邦和州政府共同承担，每人每年受训时间不超过200小时。除联邦民防学院和联邦灾害防护学校外，州还设有7所灾害防护学校，均为民防专业人员的培训机构。

　　联邦民防学院隶属于内政部，主要承担对政府部门负责民防的官员、专职民防人员和本土防御部队军官的培训工作。学院每年培训约900人。

　　联邦灾害防护学校主要培训专门业务指挥人员和地区级防灾领导人员。学校每年举办约350个训练班，近6000人参加。

　　四、民防立法

　　做好和平时期民防工作的基础是制定和健全有关民防的法规。迄今德国政府已制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》以及一系列民防工作管理规定。各州政府也制定了《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律。

　　(一)立法的程序：民防立法主要由内政部负责，参与拟定法律的还有国防、经济、交通、建筑、财政、农林、环保、邮政、劳工等部。此外，联邦民保局和民防学院也参加这一工作。之后，联邦政府再将有关法案呈交议会审批。各州的民防法规由其内政部负责制定，并须经州议会修改和审批。州的民防法规不能与联邦的民防法规、条令相悖。

　　(二)现行的主要法规：制定民防法规的主要依据是《基本法》和《国防法》。德目前已颁布的民防法有《民事保护法》、《灾害防护法》和《民防工事建筑法》。其中《民事保护法》是制定其他民防法规的依据。

　　民事保护是民防的核心内容和根本目的。它旨在采取一切必要的手段和措施，对居民、企业和民用设施实施保护，尽可能使其免遭战争或灾害的破坏，消除和减少战争或灾害给其带来的后果。民事保护包括以下内容：居民自护；预警和警报；民防工事修筑；居民留迁调整；灾害防护；健康保护；文物保护等。

　　五、民防费用和工程设施

　　(一)民防费用。上世纪90年代以来，联邦政府的民防预算一直保持在10亿马克(合4.8亿美元)左右。如1995年的民防费用为9.54亿马克，约占政府预算的0.02%。各州政府每年也有一定数量的民防预算。德政府的民防财政预算除用于训练和购买民防设备(如运输汽车、预警设备、消防器材、通信器材等)外，大部分用于补贴修建民防工事。

　　(二)民防工事。德修筑的民防工事均能抗倒塌、防热核辐射和防化学战剂，并适于居民长期掩蔽。德国修筑的民防工事主要有两类：

　　1.公共防护工事。凡能向51人以上提供有效防护的掩体和设施均称为公共防护工事。在原西德地区，至今保存完好的战前防护工事可向约30万人提供有效防护。战后到1990年为止，新修筑的民防工事可为20万人提供有效防护。目前正在施工的民防工事将可向30万人提供有效防护。此外，国家还正在对一批废旧的、战前的民防工事进行整修。

　　2.私用防护工事。有效防护容量低于50人的民防工事统称为私用防护工事。目前西德地区建筑的此类民防工事可向13.5万人提供有效防护。正在施工的防护工事容量为1.5万人。

　　六、通信警报系统

　　德全境16个州划为16个警报区，各区设有一个警报局，各警报局都设在地下掩蔽部内以保证战时能正常工作。每个警报局编制人数30人，平时在演习期间可配属约170人的志愿人员。

　　各州的警报局和联邦政府内政部的指挥所保持有直通电话联系，警报局也负责向各有关单位通报空情动向。为此，警报局在北约集团和德国军队的空防司令部内设有警报联络站，每站有5名专职人员负责接收第一手空中情报。为了严密防御原子、生物和化学武器的袭击，德境内每隔12至15公里设有原子、生物和化学武器地面观测站。每25个地面观测站设一地面观测指挥所。每个警报局一般下辖3至5个地面观测指挥所，各站获得的情况通过电话直接报警报局。

　　上述警报系统在战时的任务是：1.在直接受到远程武器、放射性微粒、生物或化学战剂袭击时，负责向居民发布警报；2.在直接威胁消除后解除警报；3.经常向联邦政府机关和重要企业通报空情和原子、生物、化学武器袭击的情况；4.向友邻北约国家的警报勤务单位通报空情和原子、生物、化学武器袭击情况。

　　德国全境的民防警报均用固定的警报器发出。这些警报器通过警报通信网与警报局相联系，并由警报局直接操纵。全国设置了由8.2万个电动警报器和220个高音警报器组成的警报网。在两万个重要机关和企业中已有60%的单位与警报网相连接。此外，在战时还准备通过广播电台、电话局向全国发出警报。

　　七、德国的民防和救援体系结合

　　德国联邦救灾技术总署（THW）的指挥调度中心、地下总指挥中心和救灾装备器材管理的经验和做法。

　　1、人员构成：专兼结合。德国的救援体系由THW和消防两部分组成。THW是联邦救灾技术体系，由过去的德国民防改制，实行垂直领导和管理，是德国应急救援的专业队伍和骨干力量，负责重大灾害事故的应急救援；消防局属当地政府领导和管理，负责本行政区域内一般性灾害事故的应急救援。

　　德国联邦救灾技术总署（THW）在德国全境共设有668个救灾技术中心，专职管理人员约800人，而由志愿者组成的救灾专业队伍则达到8万人。不来梅救灾技术中心仅有1名专职管理人员，组织管理着150名志愿人员组成的救灾专业队伍。

　　德国的消防部门担负着消防、化学、交通事故救援等任务。法律规定，接到民众报警后消防局必须在10分钟内到达现场展开救援。不来梅州消防总局下设6个分局，编配505名专职人员，编外设20个辅助性消防中心，拥有580名志愿人员。接到报警后，指挥调度中心就近派遣专业或志愿人员赶赴现场。

　　无论是THW还是消防部门，志愿者人数都大大超过了专职人员，在救援行动中发挥了主力军作用。德国对志愿者的组织、调配、训练、参加救援活动都有明确的法律规定。例如，法律规定，年轻人必须服兵役；不服兵役者，必须服消防民防役，承担6年消防民防义务工作。法律规定，志愿人员必须按时到THW和各辅助消防中心参加专业训练，一般每周二18时至23时、每月一个周未的全天为训练时间，主要内容为理论授课和实际操作，每年训练时间达250小时以上。志愿者参加训练或应急救援任务时，拿原工作岗位薪金（业主可从联邦政府得到一定的补偿），免费搭乘公共交通工具，每天有伙食补贴，发生伤亡时享受专职人员同等待遇，通过社会保险机构得到赔偿。

　　启示：现阶段，我国的人防民防工作主要依靠专职人员，人防专业队伍在人员编组、装备配置、专业训练等方面落实不够，其训练管理、遂行任务缺乏政策法律等方面的保障。我们应学习国外先进做法，从法律、体制、组织、宣传教育、训练、装备器材等方面，加强人防民防志愿者队伍建设。这样既可精简专职人员、减轻政府负担，又能最大限度地挖掘发挥社会力量，普及防护知识和技能，提升人防影响力。

　　2、指挥手段：土洋并用。不来梅消防总局分地上指挥调度中心和地下总指挥中心。地上指挥调度中心配有技术先进的有线通信、无线通信、卫星通信设备设施和指挥调度网络平台，主要任务是接收报警信息、询问灾情、下达任务、灾情及处置情况跟踪、处置结果认定及归档。地下总指挥中心在发生重大灾害事故时开设，以联席会议的形式，由地区行政长官坐镇指挥，政府有关部门负责人、相关灾害处置专家参加，对救灾事项及时分析研究、做出决策。地下总指挥中心正面墙上悬挂3块磁性图板，分别是值勤、待命、休整人员和装备器材分布图，每块图板上都贴着一周7天每个时间段内人员、器材、装备、设备、车辆等的贴图，这是为防止因停电或计算机网络故障导致救援力量情况不明而设置的，能够一目了然地看清可以派遣的力量和装备，并随时根据救灾情况调整人员和装备力量。每年在地下总指挥中心组织应急救援演练时，不使用计算机等现代化设备，完全靠手工作业，以提高非常状态下的应对能力。

　　启示：近年来，我国人防民防部门高度重视信息化建设，在基本指挥所、地面指挥中心和机动指挥所配置了各种现代化的指挥手段。这对于提高人防民防部门的组织指挥能力和快速反应能力，起到了积极的作用。但是，在创新发展的同时，不能忘记和丢弃传统。要充分考虑到战时遭敌硬摧毁和软打击（电磁压制覆盖），以及平时遇到重大灾害事故电力中断、通信中断时如何应对。为此，应坚持土洋结合，既要有现代化的指挥手段，也要有传统的指挥办法，以确保在任何情况下人防动员指挥的快速、稳定和不间断。

　　3、救援力量：科学配置。据介绍，分布在德国16个州的THW组织668个救灾专业队在灾害救援种类、救援能力方面各有专长和特色，有的擅长灾害救援，有的专于事故处理……不来梅州THW分部的专长是防汛救援和淡水净化，其单台水泵的泵水能力达到每小时1.5万吨，在德国乃至世界各救援组织中都名列前茅。近年来，他们代表德国联邦救灾技术总署参加了汶川地震灾区淡水净化、美国卡特琳娜飓风造成的奥尔良市水灾排水、乌干达旱灾救援等国际救援活动，受到普遍好评。

　　德国消防系统按级别配备设施设备，地区消防总局配备有塔车、救护车、直升机、潜水设备车、核生化泄漏处置环保车和指挥车；消防分局配备2台消防、救人车辆；辅助消防中心配备1台吊车和1台处理多种事故、携带多种技术设备的综合救援车辆。德国每年发生的7万次险情，90%是由消防分局和辅助消防中心处置的。

　　启示：目前，我国各地都建立了人防专业队伍，但这些队伍多是按战时防空袭需要配置，难以满足防空防灾一体化建设需要。加强新时期人防建设，要大力推进防空防灾一体化进程，将人防专业队伍与民防志愿者队伍有机结合起来，同时搞好救援力量资源的优化配置，特别是建设一些有特长的救援队伍，如建立人防民防机动指挥通信专业队伍，依托机动指挥车装备的各种先进指挥通信手段，为政府抢险救灾提供机动指挥平台；再如建立核化生处理专业队伍，积极参与核化生事故应急救援等，在防灾救灾中发挥更大的作用。各省、市的人防民防专业队伍和志愿者队伍应有不同的特长，科学配置，以便于合理调度，提升效益。

　　4、指挥协调：责任明确。德国的应急救援工作实行属地管理、分级管理。1-2级为小险情，处置权限在州消防总局，由消防总局派遣消防分局或辅助性消防中心出动人员和设施赶赴现场进行救援，要求必须实施现场指挥；3级为较大险情（如飞机失事），处置权限在州消防总局，由消防总局总指挥中心决策指挥，在全地区范围内调集人员、装备实施救援行动，不需要实施现场指挥；4级为重大灾害事故，因波及范围广、危害巨大，处置权限在州或联邦政府，由州政府或联邦政府实施指挥调度，动用州或全联邦的救援力量和设施投入灾害事故处置。当灾害事故发生时，第一批到达现场的是属于州政府管理的各级消防局人员和设备，当消防力量或装备无法独立完成救援任务时，州政府请求联邦政府派THW组织帮助。THW组织视灾害事故规模、波及范围、危害程度调集本市、本州或全联邦的专业救援力量投入应急救援。在普通灾害事故现场，消防部门领导为最高首长，负责救援工作的决策指挥；发生重大灾害事故、需要协调其他部门时，由州长、市长任指挥长亲自指挥，消防部门与THW组织、有关方面的专家共同组成指挥部，对紧急救援的诸项工作作出决策。

　　启示：目前，我国的灾害事故应急救援体制还不够完善。各种灾害事故和突发事件由政府有关部门负责应急救援，政府应急管理办公室负责综合协调。从一些省、市人防部门开展防空防灾一体化建设的情况来看，虽然加挂了民防局牌子，增加了民防的相关职能和任务，如应急疏散、救援等等，但指挥协调仍然是个薄弱环节。为了提高应急救援能力，必须高度重视解决好指挥协调问题。人防民防部门应正确定位，战时成立人民防空指挥机构，理顺指挥体系和指挥关系，明确指挥职责和任务，统一指挥防空袭斗争。平时在政府的统一领导下，在政府应急管理办公室的综合协调下，充分利用人防战备资源，积极参与防灾救灾，为政府应急救援提供服务和保障。新加坡民防建设特点及对中国的启示

　　进入21世纪以来，全球环境持续恶化，自然灾害频发，人为灾难不断，人类的生存环境面临着日益严峻的挑战。为了防范和减轻危害，保护人民的生命和财产安全，许多国家都在着力加强民防建设。新加坡是全球最为富裕的国家之一，在灾难管理方面表现突出，在国际上享有盛名，对我国人防事业的发展具有十分重要的借鉴意义。